15 января Владимир Путин ошеломил российскую и международную публику планами внесения серьезных поправок в Конституцию России. Вместо того, чтобы разрешить споры относительно политического развития России после 2024 года, предлагаемые реформы вызвали бурю предположений и догадок. Мы поговорили с доктором политических наук Беном Ноублом, преподавателем российской политики Школы славянских и восточноевропейских исследований при Университетском колледже Лондона, о том, какое значение эти реформы имеют для будущего России.
Вы и Сэмюэл Грин выдвинули версию о том, что отсутствие в предлагаемой конституционной реформе четкой схемы перехода власти является частью плана Путина по тому, как избежать риска превратиться в «хромую утку». Отсутствие определенности – это побочный продукт стратегии Кремля или ее ключевой аспект?
Создание атмосферы смятения и неопределенности – это безусловно не отдельная стратегия. Путин придумывает варианты того, что он может сделать в 2024 году, при этом не заявляя открыто, что это возможные пути вперед. Он также старается не привязывать себя ни к одному из этих путей. Неопределенность остается, пока есть пространство для маневра.
Кремль добровольно выбрал такую стратегию или был вынужден ей следовать? Новый совместный отчет Московского центра Карнеги и Левада-центра показал, что хотя 59% россиян выступают за решительные перемены, 39% опрошенных не смогли назвать ни одного политика, который предложил бы конкретный план преобразований. Создается впечатление, что хотя рейтинг одобрения правительства и президента падает, политическая система не допустила появления жизнеспособных альтернатив Путину. Какие последствия эта динамика может иметь для политического будущего России?
Решился ли Кремль на такую стратегию по необходимости? Да. Ничего другого ему не остается. Если бы Путин сказал, что покинет президентское кресло в 2024 году, он бы стал «хромой уткой». В этом случае мы бы оказались в очень нестабильной и, возможно, не поддающейся контролю ситуации, когда отсутствие стратегической определенности среди элит вылилось бы в экзистенциальную проблему для Путина. Мог бы начаться переполох с поиском преемника и установлением контроля над государственными структурами, что шло бы вразрез с личным стилем управления Путина и могло бы поставить его под удар. В этом смысле Кремль полностью не контролирует ситуацию и не по своей воле оказался в теперешнем положении.
Разве отсутствие конкретного преемника не означает, что Путин находится в слабой позиции? Разве он не рискует вызвать ожесточенную конкуренцию внутри элиты, которая может привести к расколу системы?
Конфликты внутри элиты всегда имели место. Это практически «модус операнди» путинского режима, позволяющий рудиментарной системе сдержек и противовесов функционировать, а Путину – оставаться лидером. Я не имею в виду, что Путин так и не скажет, что собирается делать дальше. Если предположить, что он решит остаться на посту президента после 2024 года, придется объявить выборы и у всех будет время на подготовку. С большей долей вероятности Путин возглавит усиленный Государственный совет. У элиты появится больше уверенности, когда будет написан федеральный конституционный закон, устанавливающий форму и функции Государственного совета. Тогда, возможно, элита начнет совершать более организованные маневры. Однако Кремль сделает все необходимое для того, чтобы информация о преобразованиях появилась на его условиях, то есть он будет и дальше контролировать уровень неопределенности.
То есть Вы не верите слухам о том, что парламентские и президентские выборы будут проведены в течение ближайших полутора лет с целью определения преемника?
Это, конечно, возможно, но исключительно сложно сделать. Возьмем, к примеру, выборы в Государственную думу. В 2016 году выборы были перенесены с декабря на сентябрь. Однако все забывают, что члены Совета федерации подняли этот вопрос перед Конституционным судом. А суд постановил, что перенос даты выборов не противоречит Конституции, если выборы переносятся на небольшой срок и это не происходит постоянно. Другими словами, это был исключительный случай. Если бы Кремль хотел перенести парламентские выборы на сентябрь 2020 года, это создало бы серьезную проблему, так как это противоречило бы раннему постановлению Конституционного суда. Конечно, Кремль мог бы придумать, как сделать так, чтобы Конституционный суд не стоял у него на пути. Это может быть одной из причин, по которой в путинском проекте конституционных поправок прописано расширение полномочий президента, дающее ему право отстранять судей Конституционного суда. Другими словами, это может быть одним из способов оказания давления на судебную власть в случае, если Кремль захочет перенести дату парламентских выборов. Пару раз об этом говорил Николай Петров. Он считает, что в процессе второго чтения упоминания о праве президента отстранять судей Конституционного суда могут исчезнуть из законопроекта, поскольку это просто способ оказания давления на судебную ветвь власти на этапе рассмотрения конституционной реформы.
Несколько месяцев назад велись бурные дискуссии о возможном упразднении Кремлем пропорциональной системы голосования по партийным спискам в пользу депутатов-одномандатников на выборах в Государственную думу, чтобы помочь «Единой России» получить большинство. Однако такая стратегия, кажется, не очень хорошо сочетается с любыми планами досрочного проведения выборов, потому что это требовало бы еще более быстрых изменений.
Кремль – в своей классической манере – рассматривает множество вариантов одновременно. Поэтому совершенно нормально, что одновременно ходят слухи о досрочных выборах и о том, что «Единая Россия» проверит на выборах в региональные парламенты и городские думы, что будет, если полностью избавиться от партийных списков или пересмотреть пропорции депутатов, избираемых по партийным спискам, и депутатов-одномандатников. Это недавно обсуждалось в контексте выборов в городские думы Новосибирска и Липецка, где «Единая Россия» пытается убедить депутатов системной оппозиции проголосовать за эти изменения. По понятным причинам депутаты системной оппозиции не спешат поддержать введение системы, которая гарантирует «Единой России» еще больше мест. В данный момент Кремль не торопится и рассматривает различные варианты. Чтобы лучше подготовиться к федеральным выборам, Кремль хочет сначала посмотреть, каких результатов добьется «Единая Россия» на региональных выборах.
Есть ли хоть малейшая вероятность того, что эти конституционные поправки обнулят президентские сроки и Путин останется на посту президента, утверждая, что его старые сроки больше не имеют силы?
Возможно, это звучит самоуверенно, но я считаю, что этого не произойдет. На вопрос о вероятности обнуления президентских сроков Павел Крашенинников, сопредседатель рабочей группы по подготовке конституционных поправок и председатель профильного комитета Госдумы, занимающегося рассмотрением законопроекта, ответил, что такой вариант не рассматривается. Я считаю, что поскольку Ярославу Нилову, депутату от ЛДПР и протеже Владимира Жириновского, было позволено открыто задать этот вопрос Крашенинникову во время первого чтения проекта реформы в Государственной думе, а Крашенинников смог дать на него твердый ответ, мы можем быть уверены, что Кремль дал понять, что обнуление конституционного лимита на сроки полномочий действующего президента не будет иметь места.
Когда Путин впервые объявил о реформе, казалось, что она сможет преобразовать политическую систему, значительно ослабив полномочия президента, что было воспринято как хороший знак для политического будущего России. Но когда законопроект был представлен в письменном виде, стало очевидно, что реформа в гораздо меньшей степени повлияет на существующий баланс власти. Какое реальное значение имеют реформы для российской сверхпрезидентской системы?
В целом реформы укрепляют президентские полномочия. При условии, что пребывание у власти президента ограничено двумя сроками. Однако это два шестилетних срока полномочий, а следовательно, следующий президент может занимать пост в течение 12 лет. Концентрируясь на том, как не допустить третьего или четвертого срока, мы можем забыть о том, как это долго – 12 лет, особенно учитывая новые потенциальные полномочия президента по отношению к судьям. Об этом мало говорят, потому что большинство считает, что в любом случае все российские судьи кооптированы в систему. Телефонное правосудие заключается в том, что Кремль может заранее обозначить свои предпочтения в ключевых делах. Однако эти нововведения могут иметь демотивирующий эффект на судей Конституционного, Верховного, апелляционных и кассационных судов. Тот факт, что это не вызвало волну возмущения судебного сообщества наводит на мысль, что эти изменения просто документально закрепляют существующий порядок вещей.
Но я также думаю, что нам не стоит слишком сильно себя корить за первоначальный оптимизм, который у нас вызвало выступление Путина. Путин сказал, что эти «значительные изменения» расширят права и возможности ответственной Государственной думы и премьер-министра. Мы были правы относительно важности сказанного, поскольку Путин редко использует такие слова.
У Путина был даже такой спонтанный момент общения с аудиторией, когда он сказал, что нужно готовиться к новому уровню ответственности, который появится вместе с новыми полномочиями.
Совершенно верно. Возможно, частично это был стратегический шаг с целью убедиться, что заявление привлечет к себе максимум внимания. Он говорил о радикальных изменениях, которые реально перераспределят полномочия между ветвями власти. Однако законопроект совсем не такой радикальный. Недаром мы чувствуем, будто наши надежды были разбиты.
Важно также отметить, что многие из предложенных изменений кажутся ориентированными на возможное будущее, в котором не будет единства цели исполнительной и законодательной властей, то есть когда у «партии власти» не будет большинства в Думе. Возьмем, к примеру, предлагаемое «супер-вето», которое наделяет президента полномочиями направлять в Конституционный суд на предмет соответствия Конституции законопроекты, в отношении которых Государственная дума и Совет федерации уже преодолели президентское вето. Это похоже на механизм, призванный конституционно обезопасить институт президента на случай, если законодательная власть не контролируется исполнительной. Нам сложно представить себе мир таким, каким его видят автор или авторы проекта реформы. Однако это подтверждает мою мысль о том, что Кремль создает многочисленные пути для маневренности исполнительной власти в контексте различных сценариев.
В этой же связи Татьяна Становая приводит убедительный аргумент в пользу того, что предлагаемые поправки встраивают в систему механизмы разрешения конфликтов на случай несогласия президента с парламентом или премьер-министром.
Ее основной аргумент о том, что Путин уже знает, кто будет его преемником, дает до приятного четкого ответа на интересующий всех вопрос, но я думаю, что на самом деле никто на данный момент не может с уверенностью этого утверждать. Что касается механизмов разрешения конфликтов, большое их количество сейчас разрешается и без институциональной базы. Но я согласен, что эта реформа придаст системе гибкости в случае возникновения разногласий между ветвями государственной власти.
Предлагаемые конституционные изменения пока не разожгли серьезных оппозиционных настроений. Навальный призвал не защищать Конституцию, да и другие оппозиционеры в основном не торопятся организовывать акции против реформы. Почему?
Самый простой ответ состоит в том, что Путин пообещал многие вещи, против которых оппозиция не может возражать, как, например, индексацию пенсий, гарантии того, что минимальная заработная плата будет оставаться выше прожиточного минимума, увеличение материнского капитала и бесплатные горячие обеды для школьников. Основная масса предложений, о которых он говорил в своей речи, – это изменения, которых хотело бы большинство россиян. Поэтому оппозиции сложно делать акцент на технических деталях, связанных с изменением Конституции. Кремль повел себя умно, связав все это воедино и понимая, что политические реформы имеют для большинства людей вторичное значение по сравнению с качеством их жизни.
То есть кажется, что общество естественным образом не поддерживает протесты против реформы. Но это поразительно, что оппозиция даже не пытается что-то организовать. Навальный не был равнодушен к этому вопросу – он выступил резко против организации любых протестных акций. Он считает, что протесты против конституционной реформы – это заведомо проигрышное шаг?
Думаю, да. А может, они держатся наготове и ждут момента, когда Путину придется объяснить, что он собирается делать дальше. И на этом этапе оппозиция может правильно оформить протест, прибегнув к приему, уже показавшему свою эффективность в прошлом: идее о том, что с Путиным во главе государства необходимые перемены в стране не наступят. Сейчас в этом сложно убедить общество, не имея четкого ответа Путина на вопрос о его планах на 2024 год и учитывая все обещанные им позитивные изменения.
После назначения Михаила Мишустина о нем говорили, как о толковом технократе, ссылаясь на почти 10 лет, проведенные им на посту руководителя Федеральной налоговой службы. Но на этой неделе у нас сложилось более четкое представление о его квалификации, включая его давние связи с многими фигурами режима и его отточенное умение ориентироваться в политических сетях. Он временный премьер или потенциальный преемник?
Мы можем до бесконечности обсуждать, является ли он возможным преемником. Он, бесспорно, один из тех, кто мог бы быть преемником, но такое направление мыслей закончится игрой в угадайку. А это не очень конструктивно в данный момент.
За чем будет интересно понаблюдать, так это за тем, как кабинет Мишустина проявит себя на практике. Одно из первых сообщений было о том, что Мишустин – первый премьер-министр, который сформирует свою собственную команду: молодое правительство будет носить однородный характер и состоять из людей, имеющих схожие предпочтения относительно политического курса. Но теперь кажется, что ведется какая-то более тонкая игра. Выстраивается система сдержек и противовесов, которая, возможно, будет использоваться для разрешения конфликтов. Это перекликается с тем, что мы узнали из статьи о Мишустине, вышедшей в Moscow Times : он выстраивает системы и следит за тем, чтобы они работали безотказно. Мне интересно посмотреть, как эта команда будет обсуждать политическую программу. При Медведеве мы наблюдали, как некоторые конфликты вокруг политического курса бушевали годами. Возможно, при Мишустине будет меньше столкновений по вопросам политического курса. Думаю, мне удастся проанализировать такую возможность в рамках моего исследования о Думе. Исходя из моего базового аргумента о том, что многое из происходящего в Госдуме обусловлено динамикой внутри исполнительной власти, можно предположить, что, если правительственные законопроекты будут приниматься быстрее и с меньшим количеством поправок, это будет указывать на большую гармоничность кабинета Мишустина.
Еще один большой вопрос в том, как будут развиваться отношения между Мишустиным и Вячеславом Володиным. Возможно, Володин не в восторге от восходящей политической звезды Мишустина. Я буду наблюдать за конфликтами министерств вокруг политического курса и за тем, как правительство пытается стоить отношения с Володиным. При Медведеве Володин почти в открытую нападал на премьер-министра. Володин – очень амбициозный человек, и критика правительства помогла ему укрепить свою базу поддержки и репутацию важного политического игрока. Будет интересно посмотреть, какой будет риторика Володина в отношении Мишустина и министров.
Это зависит от того, какую роль Мишустин решит играть? Медведев был готов взять на себя большую часть ответственности за некомпетентность правительства и проблемы с «Единой Россией». Думаю, пока непонятно, готов ли Мишустин играть такую роль.
Согласен. Надо подождать. Пока неизвестно, как Мишустин будет выстраивать отношения или как будет себя вести теперь, когда он должен действовать публично. У него теперь новая сфера ответственности и новая для него среда. В Федеральной налоговой службе он мог быть образцовым технократом, и про него могли хорошо написать в Financial Times. Теперь, когда он стал гораздо более заметной публичной фигурой и занимает пост, на котором Кремль и другие политические силы традиционно держат «мальчика для битья», очень интересно посмотреть, какой будет его реакция.
В Вашем исследовании недемократических законодательных органов, Вы приводили доводы против теории о том, что авторитарные парламенты существуют лишь для того, чтобы официально оформлять решения исполнительной власти, и говорили, что недемократические законодательные органы, напротив, могут менять законодательство и делают это. Мы видим, что список конституционных поправок перевалил за отметку в 100 пунктов, а длина законопроекта может увеличиться на 50%. Являются ли эти дополнения результатом попыток законодателей влиять на формирование политического курса?
Самое важное, что надо здесь отметить, – это что Кремль не потеряет контроль над этим законопроектом. Исполнительная власть иногда теряет контроль над законопроектами, поскольку правительство – это коллективный субъект. Поэтому на практике потеря контроля означает лишь поиск нового компромисса: кто-то, возможно, в ярости, а кто-то что-то от этого выиграл. Путинский проект конституционной реформы не является типичным законодательным актом. Кремль будет продолжать контролировать рабочую группу и определять задачи и цели.
Несмотря на прогнозы о том, что текст законопроекта вырастет на 50%, я не думаю, что мы увидим в нем принципиальные расхождения с проектом, представленным Путиным. Частично это технический момент: законопроекты нельзя концептуально изменять в период между первым и вторым чтениями. Но еще более важная причина в том, что, если законопроект радикально изменится, Путин будет выглядеть слабым, ведь получиться, что его первоначальные предложения не были достаточно обоснованы.
Я подозреваю, что многие из этих предложений были внесены с целью набрать политические очки. «Справедливая Россия» предлагает закрепить в Конституции прежний пенсионный возраст: 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. Это предложение не будет включено. Православие как государственная религия – это тоже никуда не попадет. Но мы будет иметь гораздо более четкое описание роли Государственной думы и того, насколько она вовлечена в назначение и отстранение представителей исполнительной власти. Имеет смысл более четко это прописать, поскольку в первоначальном варианте законопроекта этот момент не был понятен.
Есть дополнения к первоначальному проекту Путина в форме поправок к преамбуле Конституции, в отношении которых в рабочей группе был достигнут консенсус. Они касаются уникального культурного наследия России, борьбы с фальсификацией истории и искажения роли подвига российского народа во Второй мировой войне и зрелости российского гражданского общества. Андрей Клишас, сопредседатель рабочей группы по изменению Конституции, хотел также добавить пункт о защите семейных ценностей и внести положение о семье как союзе мужчины и женщины. Но, кажется, его предложение не получило особой поддержки.
Я также думаю, что лавина поправок станет официальной причиной переноса второго чтения законопроекта в Госдуме на конец февраля или начало марта. Однако мне кажется, что реальной причиной отсрочки будут логистические проблемы, возникшие из-за попытки включить в процесс общенациональное голосование. Туманные ответы Володина и Путина на вопросы журналистов о том, как это голосование будет проходить, говорит об отсутствии стратегии.
А в чем сложность с проведением общенационального голосования? По примеру Крыма мы знаем, что Кремль способен достаточно быстро организовать референдум.
Организация общенационального голосования и включение его в существующий график и правовой процесс – это головная боль. Во-первых, возникают серьезные проблемы со сроками. В процедуре принятия закона о внесении поправок в Конституцию общенациональное голосование не упоминается. Вместо этого, помимо других требований, там есть положение о том, что для вступления в силу инициатива должна быть одобрена как минимум двумя третями региональных парламентов. Следовательно, Путин может подписать законопроект и ждать одобрения парламентов, но как в эту процедуру можно включить общенациональное голосование?
Правильно ли я поняла: технической необходимости в проведении референдума нет? Кремль решил его провести с целью подчеркнуть законность конституционной реформы?
Поскольку предлагаемые реформы не касаются 1, 2 и 9 глав Конституции, референдум не требуется. Мне кажется, Кремль предложил общенациональное голосование, полагая, что это придаст реформе лоск легитимности. Естественно, Кремль может подтасовать результаты голосования с помощью административного ресурса. Но пока Кремль старается сделать так, чтобы весь процесс выглядел законным и демократическим.
Статья переведена Евгенией Кара-Мурза с английского языка.